最高法大法官：关于农民承包土地的征收补偿费用分配问题
导读：随着我国农村城镇化、城市化进程的加快，农村土地大量被征收、征用，由此引发的土地承包案件大幅上升，且涉及面广、矛盾尖锐、审理难度大。在审理此类案件时，首先要明确三个概念，土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费，这三项费用合起来称承包地征收补偿费。本文结合相关观点、案例及法条就农民承包土地的征收补偿费用分配问题做出解析，供读者参考。
大法官观点
对该问题的正确理解涉及对相关土地征收补偿费用性质的认识问题。一般而言，在发生土地征收时会产生以下三种费用：一是青苗费和地上附着物的费用。该笔费用用于补偿对土地进行投入的人，是对其土地投入损失的补偿。如果是土地承包经营权人投入的，就补偿给土地承包经营权人；如果土地承包经营权流转了，就补偿给受让人。二是安置费。这笔费用应当补偿给土地承包经营权人，是对其丧失土地承包经营权的补偿。如果土地承包经营权人的土地被征收之后，村集体又拿出同等的土地给该土地承包经营权人承包，则这部分补偿费可以交给村集体。如果土地承包经营权人的土地被征收后，村集体对其进行了安置，为其安排了工作，这部分费用就应当交给安置该村民的单位。土地承包经营权人可以选择不接受安置或另行安排承包地，而坚持要补偿费。三是土地补偿费。这笔费用是对农村集体经济组织丧失土地所有权的补偿，应该补偿给农村集体经济组织。农村集体经济组织的所有成员对土地补偿费都拥有权利。
农村集体经济组织在分配土地补偿费时要注意两个问题。首先，土地补偿费是否进行分配、分配多少均属于农村集体经济组织自治权的范畴，其他人不能干涉。集体经济组织成员对于是否分配、分配多少土地补偿费有异议，向人民法院起诉的，人民法院不应当予以受理。其次，如果农村集体经济组织在决定土地补偿费分配的数额时，决定剥夺某一成员的分配资格，或者让某些成员分得多、某些成员分得少，集体经济组织成员因对此有异议而向法院起诉的，人民法院应当受理。例如，某村委会决定分配土地补偿费时，决定村民甲只能分得平均数额的三分之二，村民乙只能分得平均数额的三分之一，村民丙不参与分配。虽然这一决定是村民委员会集体决议通过的，如果村民起诉到法院，人民法院应当受理。土地补偿费与农村集体经济组织的其他分红不同，它属于自然资源的收益，不属于劳动所得。如果农村集体经济组织成员通过劳动为集体经济组织创造了价值，集体经济组织根据各成员的贡献分配收益的，可以由集体经济组织决定。但是由于土地补偿费属于自然资源的收益，不属于劳动所得，不存在谁的贡献大或贡献小的问题，因此，对全部集体经济组织成员应当予以平均分配，不能由部分集体经济组织成员剥夺其他成员的分配权。
（摘自《杜万华大法官民事商事审判实务演讲录》，杜万华著，人民法院出版社2016年10月出版）
相关观点
关于人民法院应否受理承包地征收补偿费用分配纠纷的问题
在实践中，经常发生征地补偿费分配纠纷，这类纠纷所涉及的问题概括起来就是征地补偿费“分不分”、“分给谁”的问题。根据《物权法》第四十二条第二款和《土地管理法》第四十七条规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。在征地补偿费用分配中，就安置补助费和地上附着物及青苗的补偿费引发的纠纷较少，发生纠纷最多的是土地补偿费分配。因为根据《土地管理法实施条例》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，村集体认为该土地补偿费“分不分”、“分给谁”由其决定；而土地征收虽然是国家对集体土地所有权的征收，但承包人享有该集体所有土地的承包经营权，征收集体土地实际上承包人的土地承包经营权也被征收，因此，承包地被征收的土地承包经营权人认为其有权分到土地补偿费。
最高人民法院《土地承包纠纷解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（四）承包地征收补偿费用分配纠纷。”其理由主要为：承包地被征收主要涉及两个层次的法律关系，即国家和集体土地所有权人之间的关系以及集体土地所有权人和土地承包经营权人之间的关系。当土地征收发生时，国家和集体土地所有权人之间的关系属于公法上的关系。集体土地所有权人和土地承包经营权人之间属于平等民事主体之间的关系。虽然法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，但当承包方的承包地被征收后发生于集体土地所有权人和承包方之间的补偿费用纠纷属于民法调整的范序围，因此应作为民事诉讼的受理范围。
应当注意的是，当事人就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对用于分配的土地补偿费数额发生纠纷，其性质与承包地征收补偿费用分配纠纷不同，土地补偿费数额的分配，属于农村村民自治的范围。因此，当事人就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，不属于人民法院管辖范围，不应予以受理。
（摘自《<中华人民共和国物权法>条文理解与适用》，最高人民法院物权法研究小组编著，人民法院出版社2007年3月出版）
相关案例
1.土地补偿费归农村集体经济组织所有，增值部分归土地使用权人——厦门市海沧区东孚鼎美建和机砖厂诉厦门市海沧区东孚镇莲花村汤岸村民小组、厦门市海沧区东孚镇莲花村民委员会征地补偿款分配案
本案要旨：土地补偿费是对土地所有权人的补偿，农村土地所有权人为农村集体组织，因此它归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费则归地上附着物及青苗的所有者所有，是对土地使用权人的补偿，归土地使用权人所有。土地补偿款增值部分归土地使用权人所有，既保障了土地使用权人的利益与集体经济组织的权益，也能体现公平原则。
案号：（2010）海民初字第1498号
审理法院：福建省厦门市海沧区人民法院
来源：《中国审判案例要览》（2012年民事审判案例卷）
2.集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理——郭锁诉河南省叶县廉村乡刘店村村民委员会等土地补偿费纠纷案
本案要旨：土地补偿费归农村集体经济组织所有，土地补偿费在土地被征收后，统一支付给作为被征地单位的农村集体经济组织，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
案号：（2007）平民终二字286号
审理法院：河南省平顶山市中级人民法院
来源：《人民法院报》 2007年07月30日第5版
3.承包地征收补偿费用纠纷属于平等民事主体之间的财产纠纷，属于民事案件的受案范围——万玲婷、张文树、万雅鑫、张万钦诉泉州市丰泽区城东街道浔美社区居民委员会财产权属案
本案要旨：农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷，属于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条所规定农村土地承包民事纠纷中的承包地征收补偿费用补偿纠纷，因此人民法院应该受理。户籍在本集体经济组织的超生子女本身并无过错，且其父母违反计生规定，行政部门已经对其进行了处罚，不应该剥夺其参与补偿款分配的资格。
案号：（2009）泉民终字第2277号
审理法院：福建省泉州市中级人民法院
来源：《中国审判案例要览》（2012年民事审判案例卷）
法律依据
1.《中华人民共和国物权法》
第四十二条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
第一百三十二条 承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。
2.《中华人民共和国农村土地承包法》(2009修正)
第十六条 承包方享有下列权利：
（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；
（二）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；
（三）法律、行政法规规定的其他权利。
3. 《最高人民法院<关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>》
第一条 下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：
（一）承包合同纠纷；
（二）承包经营权侵权纠纷；
（三）承包经营权流转纠纷；
（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；
（五）承包经营权继承纠纷。
集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。
集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
第二十二条 承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。
承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。
第二十三条 承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。
4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》 (2011修订)
第二十六条 土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。(来源：深圳罗湖区法院)
