【调研报告】婚姻家庭案件中涉农村房分割疑难问题研究（三）

未取得合法审批手续农村房屋的处理原则

1.存在的问题。关于婚姻家庭案件中农村房屋的利益分割问题，不少是涉及未取得合法审批手续农村房屋的。上述房屋，如果已经进入拆迁程序而转化为了相应的拆迁利益，法院根据个案的事实依法分割即可。司法实践中，分歧主要集中于如何分割没有进行拆迁的相关房屋。如在涉及分家析产、离婚后财产纠纷中的案例一[1]中，法院认定判定某院内“东屋两间由原告享有使用权，该院内其余房屋由两被告共同享有使用权。”涉及相同案由的案例二[2]中，对于没有审批手续的数间房屋，判归此前已离婚的双方共同使用，其中每人占有百分之五十的份额。案例三[3]为涉及一栋没有合法审批手续的三层楼房的分家析产纠纷，由于双方当事人就楼房的权属分割比例已达成一致意见，法院据此判定各方当事人各占该楼房上权利份额比例。离婚纠纷案例四中，法院以当事人主张分割的东房4间，因该房屋未获取集体土地建设用地使用证，亦未经审批为由，不予处理。案例四[4]中房屋未获取集体土地建设用地使用证亦未经审批建房，故法院未予处理；前三个案例中，对于其他仅未办理相应审批手续的房屋分割，法院通常是对房屋的使用权予以分割。进一步分析前三个案例，案例一是判定具体房间的使用权归属；案例二则没有对具体房屋的使用权归属进行明确，而是判定已经离婚的双方对数间房屋各占的比例以及双方共同使用；案例三与案例二相似，只是主文并无“各方共同使用”的内容。可以看出，在处理未取得合法审批手续农村房屋分割问题上，司法实践存在分歧。

2.问题的分析。未办理相应审批手续的农村房屋，与经审批建设的房屋具有同样的使用价值；而且，如果相关房屋一旦进入拆迁程序，也蕴含着可观的拆迁利益，法院不同的处理方式，直接影响到当事人的切身利益。以下几个因素，是造成法院对相关问题认识不统一的主要原因。（1）法律问题与行政管理问题交织，增加了案件审理难度。关于农民审批建房，《土地管理法》第六十二条第二款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”；《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”；北京市《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第八条规定：“村民建房，占用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经乡镇人民政府审核，由区、县人民政府审批。”不难看出，上述法律、规章，主要是从行政管理的角度进行规范，规定的法律责任也均是行政责任。[5]而在行政管理中，由于我国农村特有的客观情况[6]，上述规定的严格执行往往大打折扣。农民未经审批，但如果已经生米煮成熟饭，房已建好，相关行政部门敢于强拆的，极其少见。这就造成未经合法审批手续建设的农村房屋大量存在。法院处理婚姻家庭类中农村房分割问题，主要依据是民事法律，而这方面缺乏明确的规定；对于行政管理方面法律、法规的理解与民事案件的处理如何有效衔接，又为民事法官出了难题。（2）拆迁政策的不确定性，导致难以兼顾现实利益与未来利益。如前所述，相关法律法规对于未经审批建房是严格禁止的，但执行的效果并不好。另外，实践中还有一个更有趣的现象，在不少地区的拆迁中，即便是未经审批建设的农民房也可以获得一定的拆迁利益，甚至享有与经审批建设房屋同样标准的利益。这主要是拆迁单位、地方政府为了快速推进拆迁项目、减少拆迁阻力，而做出的选择。因此，北京的不同区域具体的拆迁方案均存在较大差异，政策性极强。法院在处理农村房实物分割时，由于该房是否将来会进入拆迁程序不得而知，对于如果进入拆迁程序，未来的拆迁政策内容及院落、房屋的拆迁利益如何认定更是无从判断。而通常，当事人争夺农村房的利益，最主要的是出于对该处房产持有拆迁的预期，希望通过诉讼为将来获得更多的拆迁利益打下基础。因此，处理涉及未经审批建设农民房个案时，法官又会面临如何兼顾现实利益和具有不确定性拆迁利益的难题。（3）“法律效果和社会效果的统一”的理念仍需加强。因为案件处理的上述客观困难，法官在处理相关个案时无疑具有较大的自由裁量权，而裁量权的行使应当立足合法、妥善处理矛盾。例如，上述案例二、三中，法院的判决明确了各方当事人在涉案房屋上的权利比例并判决共同使用，在法律适用上应当说是正确的。但是，法院判决各方本已势同水火的当事人共同使用涉案房屋整体而未明确各自使用的具体部分，容易导致新的矛盾和诉讼。因此，如何在数种均在合法范围内的裁判结果中择优甚至是最优判决，必须坚持“法律效果和社会效果的统一”的理念。

3.问题的解决。我们认为，未经审批建设的农村房屋分割问题，法院应当把握的基本原则是，不能判决房屋的所有权归属，在条件允许的情况下可以判决使用权及利益份额。这是因为，如上文分析的那样，尽管行政管理及拆迁政策的实践中，对于上述房屋违反法律规定未经审批进行建设的行为往往没有严格的制裁和相应的否定性评价，但其毕竟是违法行为。法院如果判决分割所有权，则是通过司法权形式确认了行政违法行为的合法性，无疑是不妥的。具体来说，要进一步区分房屋的不同情况，分别处理。（1）在合法宅基地范围内，未经审批建设的农村房屋。该类房屋，法院应当在查明事实的情况下，首先确定当事人所应享有的份额比例。同时，法院应当根据当事人提交的证据，充分了解房屋的现状，如总面积、间数、各间房屋面积、结构、使用情况等，必要时应当去现场进行勘验。在此基础上，法官应当在立足现实居住利益与未来可能的拆迁利益，综合进行考量。判决对房屋使用权与份额比例的表述也应区分不同情形：①房屋结构只有一层，基本可以认定将来房屋各部分拆迁利益不存在差异的情况。应依据各方利益份额，根据房屋的结构客观情况，进行处理：a各方当事人享有房屋的份额和房屋的相应间数独立房间的面积相对应的，可直接判定当事人对不同房间享有使用权，不用再明确份额比例。如案例一即采用此方式。b各方当事人享有房屋的份额和房屋的相应间数独立房间的面积无法对应的。法院应当首先判定各方对房屋整体所享有的份额比例，再依据房屋及当事人居住情况等因素，从方便生活、减少矛盾的原则，另行判定各方当事人对房屋的具体方位的独立房间享有使用权。案例二判定了各方的使用权份额，但未明确具体的使用范围，有所欠缺。②房屋结构超过一层，将来房屋各部分尤其是各层拆迁利益可能存在差异的情况。对农村建房审批的实践中，通常对于高度有一定的限制。所以，人们对于相应拆迁政策的预期，对于超过一层的房屋补偿利益普遍要低于一层。为了尽量避免当事人间的利益失衡，此种情况法院应当首先判定各方对房屋整体所享有的份额比例，再依据房屋及当事人居住情况等因素，从方便生活、减少矛盾的原则，另行判定各方当事人对房屋的具体方位的独立房间享有使用权。案例三即属于这种状况，判定了各方的使用权份额，但未明确具体的使用范围，亦有不足。（2）在合法宅基地范围以外，未经审批建设的农村房屋。此类房屋，不仅是未经审批建设，而是占地亦是违法，更谈不上能够有得到审批建房的可能性了。它主要表现为，超越宅基地范围、占道（公共道路）建设以及侵占邻居宅基地或者在未经审批的其它农村集体土地上建房，其违法性无疑更大。法院对于相关房屋如何进行处理，争议也尤为激烈。如上文案例四中，法院对此未予处理。持该种观点的理由非常明确，法律不应该保护违法利益，如果说在合法宅基地未经审批建房，违反的是仅仅行政管理秩序，尚且可以处理使用权的话；那么在合法宅基地范围以外未经审批建设的农村房屋的行为，则同时构成了侵权行为，应完全不予处理。也有观点认为，该类房屋本身具有使用价值，在行政机关未予拆除的情况下，当事人要求分割，属于民事案件，从解决争议、化解矛盾、促进物的利用的角度，法院应当对使用权进行分割。

应该说，案例四的处理以及相关观点是符合法律规定精神的。但是，在包括农村、农民等诸多特殊情况的国情背景下，考虑房屋对农民的重要意义以及法院定纷止争的功能定位，如果法院一概不予处理，当事人的纠纷很可能将永远无法解决。我们认为，对此类房屋，法院可以参照在合法宅基地范围内、未经审批建设的农村房屋的处理原则。但在判决书中应当明确，法院的处理，不作为确认其合法性的依据，不影响其他民事主体主张相关民事权利及要求承担责任，不影响相关行政机关依法做出的处理。

（四）婚姻家庭案件中涉农村房分割程序问题

1.存在的问题。实务中发现，农村房屋分割、宅基地使用权等相关利益的争议在很大程度上存在程序失范问题，主要表现在涉第三人利益的离婚财产纠纷处理上。由于农村房屋、土地的特殊性，离婚分割夫妻共同财产时，通常会涉及到其他家庭成员是宅基地审批或使用权人、或者其他家庭成员参与建房等情形，因此在离婚类纠纷涉及财产分割时，通常会面临以下程序问题：如何选择合适的案由？应另案处理还是允许第三人参与到诉讼中？除离婚双方之外的第三人的诉讼地位如何认定？

我们以几个案例为例。几个案例的情形都属于离婚后双方就农村房屋的分割或者院落拆迁利益的分割发生争议，但因涉及第三人利益的原因，离婚纠纷中并未予以解决，当事人另行提起诉讼。案例一[7]的是离婚后财产纠纷，诉讼主体仅有男女双方，并未有第三人参诉。女方要求分割婚后财产、房屋及宅院，男方辩称涉诉房屋及院落系其父母财产，最终法院对房屋及宅院要求当事人另行解决；案例二[8]同样是离婚后财产纠纷，但该案的诉讼主体则不仅限于离婚的夫妻双方，男方的父母同样作为该案的诉讼主体，且其诉讼地位为原审被告；该案中就各方争议的房屋及拆迁利益进行了实体处理；案例三[9]是分家析产纠纷，诉讼当事人包括男女双方、一方的父母亲属；案例四虽然以分家析产为案由，但因案例二的离婚后财产纠纷已经进行了实体处理，法院认为“依据一事不再理的原则，不能以同一事实和同一理由，针对相同的诉讼标的再行起诉。”裁定驳回了原告的诉求，二审维持了原裁定。

不难看出，针对离婚后涉及第三人利益（通常是家庭成员）的农村房地的分割，在实务中诉讼程序非常混乱。其存在的问题主要有二：一是案由不统一。当事人另案起诉的案由主要包括离婚后财产纠纷、分家析产纠纷、物权确认纠纷等，较为随意，而法院审查时亦没有统一的标准，均予以立案，导致诉争问题相同，但案由各异。不同的案由对应着不同的争议范围，进而影响当事人的请求范围、举证责任和法律适用等。夫妻财产涉及案外第三人利益的案件，既涉及把夫妻财产从涉及第三人利益的家庭共同财产中分割出来，又涉及夫妻双方之间进行财产分割的问题，所以现行案由似乎均难以准确涵盖。二是当事人诉讼地位不统一。以通过离婚后财产纠纷起诉的案件为例，有的案件将此类案由的诉讼主体仅限于离婚之诉的男女双方，第三人非此类诉讼的适格主体；有的案件除离婚之诉的男女双方之外，还允许将其他人列为诉讼主体，但对于其他人的诉讼地位，有的案件列为被告，有的案件列为第三人。

2.问题的分析。（1）案由设置的不尽合理。人民法院在审理民事案件时就纠纷类型设立相应的案由，无论是对立案、还是对审判都有其指导意义。就离婚后未予处理的财产或新发现的财产，可通过离婚后财产纠纷进行解决；就家庭成员之间关于财产的纠纷，可通过分家析产纠纷予以处理。但就离婚后涉及第三人利益的财产分割，尤其是对农村中具有较大经济价值的房屋和土地，该种特定情形选择上述任意一种案由恐怕都存在一定障碍。而该类纠纷在农村房屋与土地利益的分割中占有相当大的比重，为其设置较为合理的诉讼案由需引起关注。（2）实务对此问题重视程度不足。由于缺乏统一的程序设置，各法院在处理此类纠纷，特别是立案时，并不会对此进行特别的审查。甚至是同类案件，同一立案部门可能会立不同的案由。同时，对当事人的诉讼地位的审查亦不够重视。往往只重视案件实体问题的解决，却忽视程序的正当性。

3.问题的解决。首先，考虑离婚财产分割的纠纷中允许第三人的加入。采用此种处理方式的优点有二：其一，有利于案件事实的查明。允许第三人加入到诉讼中，陈述自身诉求、提供证据、行使辩论权利，相较于仅有夫妻双方参加的、涉及第三人利益的财产纠纷而言，更有助于法官全面调查案件并进而更加接近客观真实；其二，有助于纠纷的一次性解决。第三人参加到诉讼中来，法院通过合并之诉进行审理，既免除了当事人另案起诉的诉累，亦大大减少因离婚案件财产分割影响第三人利益、而提起第三人撤销之诉的可能性。

然而，此类解决方式亦有其无可回避的弊端：其一，离婚诉讼除财产外，更涉及人身关系，同样涉及当事人隐私权，允许第三人加入诉讼，一方面会对当事人的上述人身权利构成影响，另一方面，亦与离婚或离婚后财产纠纷这类本应解决夫妻间身份、财产关系的案由设定不符；其二，参加到诉讼的第三人因认为涉诉财产有自己的份额而加入，因此其诉讼地位应为有独立请求权第三人。根据民诉法之规定，该类当事人应当以主动申请的方式参加到诉讼中来，这意味着人民法院不得主动追加该类第三人。因此如果第三人不主动参加诉讼，那么离婚财产分割因损害第三人利益而被提起第三人撤销之诉的隐忧仍然存在。

其次，可以考虑借鉴实务中创设的析产继承案由，设立较为宽泛的以离婚析产为内容的案由。采用此种处理方式的优点有二：其一，有效避免现行案由模式下此类纠纷的程序运用混乱。因如果选择以离婚后财产纠纷为案由提起诉讼，固然其法律关系、诉讼焦点都简单明确，围绕在离婚后财产的分割上。但实务中诉讼主体混乱，就涉诉财产涉及利益的案外人的诉讼地位并不明朗。有的诉讼中直接将案外人列为离婚后财产纠纷的主体，而有的案件则将案外人作为第三人；而如果选择以分家析产为案由提起诉讼，固然将所有涉案财产的利益主体拉入到一个诉讼中，使纠纷一次性解决，但以分家析产作为案由、而本质上解决的是离婚后的财产分割问题，容易引起法律关系上的混乱。

同样，此种解决方式的缺点在于，目前案由规定并不完善，最高院的民事案由中并无针对此类纠纷的特别规定，因此此类建议是否能够落实尚需相关规定的完善。

通过以上两种问题解决路径的分析，我们建议，在离婚案件涉及第三人利益的财产分割中，如果有案外人主动申请参加到诉讼中，而夫妻双方亦均没有异议的情形下，人民法院可以一并进行处理，需要注意的是案外人的诉讼地位应列明为有独立请求权第三人；而案外人不主动参加诉讼、夫妻一方不同意案外人加入到诉讼等情况下，就财产问题只能另案解决。而另案解决的方式，我们建议设立一个较为宽泛的、意在解决离婚析产纠纷的案由予以规范。

[1]（2012）一中民终字第12260号

[2]（2011）一中民终字第15974号

[3]（2015）一中民终字第175号

[4]（2011）一中民终字第8611号

[5] 如《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

[6]上文已有涉及，不做赘述

[7] 参见（2012）一中民终字第7583号

[8]参见（2011）一中民终字第05022号

[9]参见（2015）一中民终字第1638号

（来源：北京一中团河法庭 ）