供稿│易居房产律师团队研究部
来源│易居房产律师团队案例研究库（2017-084）

仅凭宅基地使用证登记能否推定建成在先的房屋权属？
---彭某与某巿国土资源局某开发区分局土地行政登记纠纷（二审）案法律解析

【关键词】
宅基地使用证 继承 土地行政登记 房屋权属 土地使用权变更登记 住宅所有权

【要点提示】
被继承去世后，相关继承人尚未形成处置房屋的一致意见。继承人以宅基地土地权利人的姓名、地址发生变化为由，向行政主管部门申请将土地使用权变更登记至其名下。因涉案房屋建成在先，颁发宅基地使用证在后，根据地随房走的原则，宅基地使用权的确定依赖于该土地上住宅所有权的确定，涉案房屋所有权存在争议，则相应宅基地使用权存在争议。因此，继承人申请将土地使用权变更登记至其名下，行政主管部门在房屋权属争议解决之前不予办理，于法有据。

【当事人信息】
原告：彭某（上诉人）
被告：某巿国土资源局某开发区分局（被上诉人）

【案情简介】
1969年10月至1970年1月间，彭某的祖父母彭某1、柳某主持在某开发区某村四组兴建三间平房。1981年至1983年期间，原某县人民政府核发了《某县村镇宅基地使用证》，该证记载“户主：柳某1；人口：五人；建房时间为1970年；房屋结构一栋三间；宅基地面积90平方米”。2013年5月2日、21日，彭某的母亲柳某1向某巿国土资源局某开发区分局申请要求将该涉案土地使用权变更登记给其次子彭某。某国土分局分别于2013年5月13日、27日回复柳某1，“我局经实地现场调查，发现存在土地权属争议，根据《土地登记办法》第18条的规定，我局不能对其进行土地登记”。2013年5月9日，彭某的叔父彭某2以涉案房屋继承人的身份向某巿国土资源局某开发区分局提出申请，要求将涉案房屋土地使用权三间的一半变更登记在其名下。2013年10月10日，彭某向某巿国土资源局某开发区分局提出申请，要求将涉案三间房屋宅基地使用权变更登记在其名下。2013年12月2日，某巿国土资源局某开发区分局回复申请人彭某，“该房屋宅基地目前存在土地权属纠纷，根据相关法律法规，不能对该三间房屋宅基地进行变更登记”。2014年1月6日，彭某对该“回复”不服向某巿人民政府提出行政复议。2014年2月14日，某巿人民政府行政复议委员会以某政行复决字第（2014）3号行政复议决定，维持某国土分局作出的“回复”。彭某的祖父母彭某1、柳某共生育四子女，长女彭某3（已故）、次女彭某4、长子彭某5、次子彭某2；彭某5、柳某1生育二子，长子彭某6、次子彭某。彭某与某巿国土资源局某开发区分局经过多次协商、沟通、均未果。
彭某诉至法院，请求：1、判决某巿国土资源局某开发区分局所作《某镇某村彭细向关于三间房屋宅基地土地使用证变更登记申请的回复》违法，并予以撤销；2、判决某巿国土资源局某开发区分局重新作出具体行政行为。

【法院判决】
一审：1、维持某巿国土资源局某开发区分局作出的对某某村彭某关于涉案三间房屋宅基地使用权变更登记申请的《回复》；2、驳回彭某要求某巿国土资源局某开发区分局办理涉案三间房屋宅基地土地使用权变更登记及其他诉讼请求。
二审：驳回上诉，维持原判。

【案件解析】
一、法院为何认定涉案房屋所有权存在争议？

本案中，涉案三间房屋取得的《某县村镇宅基地使用证》上记载的权利人为五人，柳某1作为户主仅为权利人之一。彭某亦认可该五人中含祖父母彭某1及柳某。彭某称其祖父母生前已将该房屋赠与其母柳某1，但未能提供充分证据予以证实。《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第2条的规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”。因此，彭某1及柳某的继承人对房屋均享有权利。彭某的叔父彭某2曾以涉案房屋继承人的身份申请过宅基地使用权变更登记，相关继承人对此并未形成一致处置意见，故法院认定涉案房屋所有权存在争议。

二、能否仅凭宅基地使用证登记推定建成在先的房屋权属？

涉案《宅基地使用证》未载明五个共有人的详细名册，亦无登记薄可查。根据彭某所述五个共有人包括彭某1、柳某，但2001年间，彭某1、柳某相继去世后，相关继承人尚未形成一致的关于涉案三间房屋的处置意见。彭某系以涉案宅基地土地权利人的姓名、地址发生变化为由向某国土分局申请将土地使用权变更登记至其名下。某国土分局是土地登记的主管部门，收到彭某要求变更登记申请后，依法具有作出是否予以登记的职权。彭某的叔父彭某2曾以涉案房屋继承人的身份申请过宅基地使用权变更登记。因房屋建成在先，颁发宅基地使用证在后，根据地随房走的原则，宅基地使用权的确定依赖于该土地上住宅所有权的确定，涉案三间房屋所有权存在争议，则相应宅基地使用权存在争议。根据《土地登记办法》第十八条第一款第一项规定，土地权属有争议的不予登记。案外人彭某2是否具有农村户口不影响争议事实的存在。本案中，彭某提出宅基地使用权变更登记申请，在涉案房屋权属争议解决之前，某国土分局依照《土地登记办法》第十八条第一款第一项的规定对上诉人的申请不予登记，事实清楚，适用法律正确，程序合法。不能仅凭宅基地使用证登记推定建成在先的房屋权属。

【涉案法条】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第（一）项的规定：人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。
第六十一条第（一）项之规定：在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
《土地登记办法》

第十八条：有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。