农村房屋拆迁、安置补偿之财产权利归属探讨
绍兴江明显律师事务所 王奇雄 郑海东
内容提要 ：随着我国经济快速发展，城市化建设不断加快，同时也产生了大量的矛盾。农村房屋拆迁安置及由此带来的问题是近年来最为突出的矛盾之一，与城市的征地拆迁相比，因制度规范的缺失，农村房屋拆迁过程中所反映出的问题更加严重，解决的难度也更大。同时对于农村房屋拆迁中的安置、补偿及由此带来的财产权利归属问题，矛盾则更为集中。本文试图分析农村房屋拆迁的特征，并通过与城市房屋拆迁相比较，对农村房屋宅基地使用权归属和拆迁安置过程中的各种问题进行论述，探讨在不同的补偿范围和补偿方式下，安置、补偿财产的权利归属问题。
关键词：征用 拆迁安置 宅基地使用权 集体经济组织成员
前 言
随着我国城市化进程的不断加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征收，尤其是近年来，我省各地方以城镇为中心，大力开展各类开发区的建设，大量农村集体土地被征用，农民房屋被成片拆迁从而带来集体土地上房屋的征用拆迁安置问题。对于城市房屋拆迁问题，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》予以调整；对于集体土地征用中的房屋拆迁，到目前为止，除在《中华人民共和国土地管理法》中有较为原则的规定外，许多地方政府为协调集体土地征用和拆迁过程中各方关系，制定或颁发了各类地方性法规或政策性文件予以调整，如杭州市人大常委会于1998年颁布了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，绍兴县人民政府2003年1月颁发了《绍兴县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁安置补偿政策意见》。但上述规定的目的是均是只为了保障拆迁工作的顺利进行，侧重的是规范、调整拆迁过程中的拆迁当事人的利益，对于被拆迁人因拆迁而获得的利益（包括房屋和货币）归属未予明确，从而使被拆迁人及利害关系人对被安置、补偿财产的权利归属处于不确定状态，由此引发了大量的纠纷。在律师实务中常见的是夫妻一方婚前个人房屋在婚后因土地征用拆迁安置后，婚姻另一方当事人提出解除婚姻关系并要求分割拆迁安置房屋的案件。一般认为，在城市房屋拆迁中，夫妻一方婚前个人房屋在婚后拆迁的，被拆迁人因拆迁而获得的利益应当属于夫妻一方个人财产。但对于集体土地征用中的房屋拆迁，笔者认为和城市房屋拆迁有重大差异，在夫妻一方婚前房屋拆迁而获得的利益是否属于夫妻共同财产的问题上，应分情况予以区别对待。
一、农村房屋拆迁的法理探讨
相对城市房屋拆迁问题法律法规有着较为具体的规定，农村房屋拆迁并没有效力层级较高的规范性文件予以调整；在探讨农村房屋拆迁及其利益归属问题，首先要对农村房屋拆迁的定义及其具有的特征进行必要的分析。
㈠农村房屋拆迁的定义
我国宪法第十条第一、二、三款规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。上述法律规定是我国农村土地征用及地上建筑物拆迁安置的法律渊源。国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴；农民集体所有土地地上建筑物的拆迁则是属于农村房屋拆迁的范畴。根据《土地管理法》的相关规定，集体所有土地上的房屋拆迁，需要依法将土地征为国有后，才能对原集体土地地上建筑物进行拆除。同时，拆迁行为并不仅仅是将房屋拆除这一行为本身，而是包括了房屋拆除、房屋所有人（使用人）搬迁和获得补偿三个单独的行为。① 因此，我们可以这样定义，农村房屋拆迁是指国家因社会公共利益需要依照法律对集体土地予以征收或征用，并对地上建筑物予以拆迁并依法给予补偿的活动。
㈡农村房屋拆迁的特征
依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，城市房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆迁的房屋所有人或者使用人予以搬迁，并给予相应补偿的活动。由于被拆迁的对象建立在不同的土地权利属性上，农村房屋
拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动。与城市房屋拆迁相比，有以下不同特征：
第一，土地权属不同。农村房屋拆迁的被拆迁房屋可能位于农村，也有可能位于城市规划区内，但一定是在非国有的集体土地之上；而城市房屋拆迁的被拆迁房屋则位于城市市区内的国有土地之上。
第二，拆迁程序不同。农村房屋拆迁中的被拆迁房屋一般占有宅基地，宅基地占有的土地属于集体土地，拆迁须先征收为国有，改变所有权性质；而城市房屋拆迁的被拆迁房屋对所占土地均为国有土地，拆迁只须依法收回土地使用权。
第三，土地权属和房屋权属变动的先后秩序不同。农村房屋拆迁是依《土地管理法》及相关法律法规实施，实行“房随地走”，地上建筑物的拆除附属于土地征用；而城市房屋拆迁主要依照法律和《城市房屋拆迁管理条例》的规定，实行“地随房走”，房屋被拆迁则意味着土地使用权被收回。
第四，拆迁补偿的方式不同。对于拆迁补偿的方式，城市房屋拆迁一般均可选择实行产权调换或者实行货币化补偿。农村房屋拆迁则一般采取另行安置的方式。前者在被拆迁人选择实行产权调换的情况下，其补偿主要依据被拆迁房屋的面积、所处的位置、用途确定，其中房屋的位置价值是最重要的因数因素，后者的补偿除了考虑被拆迁房屋的面积因素之外更需要考虑被安置人口数量。
㈢ 农村房屋拆迁安置补偿的实质
在城市房屋拆迁中，房屋所有权人（被拆迁人）与拆迁人签订拆迁补偿安置协议，由被拆迁人选择采取货币化补偿或者产权调换的方式进行补偿，补偿的标准则主要依据被拆迁房屋所处的位置、用途和建筑面积的大小。从性质上来讲，采用货币化补偿方式的，被拆迁人以放弃房屋所有权为代价，取得相应的一定数量的货币，而拆迁人则是以支付一定数量的货币为对价，享有被拆迁房屋的所有权，是一次性了断的补偿方式，属于买卖合同的一种类型；而采取产权调换作为补偿方式的，拆迁人以自行建造的房屋或者购买的房屋交付并转移所有权给被拆迁人，以此为对价而取得被拆迁人所有的房屋；被拆迁人则以丧失其所拥有的被拆迁房屋的所有权为对价，来换取拆迁人提供的房屋所有权，同时对被拆迁房屋的评估价与所调换房屋的市场价进行差价结算，多退少补，从双方的权利和义务的特征上来看，则属于以物易物的互易合同关系。
但在农村房屋拆迁中，安置补偿的性质与城市拆迁中的补偿性质存在实质性的差异。《土地管理法》中并没有具体涉及宅基地被征用时的补偿问题，但根据该法第四十七条第一、二、三款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。具体到集体土地房屋的征地拆迁，虽然对房屋占有的宅基地使用权包含有一定的财产权利，但其占有的土地属于该宅基地所在集体经济组织所有，对于土地被征用所作的补偿应属于土地所有人——即房屋宅基地所在的集体经济组织所有。而安置补偿费的支付义务则体现在政府对集体土地（包括房屋）征用后集体经济组织成员的安置义务上，这一块的补偿具有人身属性，从安置的形式上看既可以是直接安置房屋也可以是另行批给宅基地使用权，当然也不排除货币化安置。作为政府的安置义务，从法律上看是履行《土地管理法》按“原用途给予补偿”的法律义务，从政府承担的社会公共保障职能的角度来看政府也需要解决被安置人员居住生活的需要。安置补偿也不能简单从市场经济角度体现为一种等价交换，更多的是为了实现保障全体被安置人员的居住权，满足基本生活需求并实现不因拆迁而降低被拆迁人生活品质的拆迁安置政策需要，从更高层次上看，也是实践建设和谐社会的执政理念。至于建造在宅基地上面的建筑物，则是由于集体土地所有权的终止，宅基地使用权因其母权的不复存在而失去正当权源归于终止，宅基地上存在的房屋及其所有权随之丧失继续存在的正当根据，应当归于消灭。②因此，农村房屋拆迁中的房屋拆迁是基于建筑物所赖以存在的土地（宅基地）权利消灭的逻辑结果，拆迁补偿则是弥补房屋所有人建筑（地上附着物）征用损失；而同时进行安置（补偿）主要是为了实现被拆迁人的正常居住生活需求。
二、农村房屋拆迁的补偿范围
在城市房屋拆迁中，无论是货币化补偿还是产权调换补偿，补偿所体现的均是原来房屋本身所具有的价值，拆迁后所获取的金钱利益或者产权调换所得房屋均是对原房屋所有人的补偿，或者说对原房屋所有人所享有房屋所有权的一种权利延伸，对该部分所得也应当属于原房屋所有人的财产，此为通说。
而在农村房屋拆迁中，由于补偿的范围却并不仅仅限于对原有房屋本身的补偿，补偿的标准也和城市房屋拆迁有很大的出入，情况较为复杂，笔者试分别予以阐述，并以此探讨其具体的拆迁补偿、安置财产的权利归属问题。
在农村房屋拆迁中，由于缺少具体的与《土地管理法》相配套实施的法规，对于拆迁、安置补偿财产范围的确定，各地均有不同的做法。笔者认为农村房屋拆迁的拆迁、安置补偿范围应包括房屋建筑物自身价值、宅基地使用权价值、其他经济损失三个方面。
（一）房屋建筑物自身价值
我国现行法将土地和房屋作为两个各自独立的物，实行房屋所有权和土地所有权相分离的结构方式，房屋所有权人只具有土地使用权。在城市房屋拆迁中，由于实行“地随房走”，房屋被征收，意味着同时失去了土地使用权，房屋的补偿中包含了土地价值的补偿。在农村房屋拆迁中，对地上建筑物所作的补偿和对土地使用权的补偿实际上是可以分开的，同样，在确认补偿的归属时，对于这两块内容，也是可以分别予以考虑的。这里的房屋包括住宅以及非住宅用房，实践中，对于经依法批准的非住宅用房，不作产权调换，而是按照评估重置价结合成新进行货币补偿，而对于违法建筑则不作补偿。对于房屋部分的补偿，笔者认为，由于其体现的是房屋建筑物原来的价值，应当属于原房屋所有人的财产。
（二）房屋占有的土地使用权价值
农村居民建立在集体土地房屋所占有的土地被称为宅基地。根据我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》的规定，宅基地属于集体所有，而宅基地使用权则作为用益物权的一种，其使用权人依法享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权人必须是该集体经济组织的成员。一般情况下，初始的宅基地使用权为集体经济组织成员无偿取得，其设立目的是为了满足集体经济组织成员基本的生活需要，从这方面来讲，宅基地具有一定的福利性质，宅基地使用权实质上承载着集体经济组织成员家庭居住权的社会保障功能。
《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。按照该规定，可以引申出一个问题，就是到底谁是宅基地使用权人的问题，即是集体经济组织成员享有该权利还是以农村居民“户”为单位享有该权利。对此，学界尚有争论。依现行规则，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
由此可见，宅基地使用权是农村居民的“户”的名义享有的权利，即农民家庭享有的权利，而不是个人享有的权利。③ “户”只是因血缘、婚姻等关系联络而共同居住一处生活的自然人团体，不能作为单独的民事主体看待。④ 笔者认为，宅基地使用权不应当是个人所享有的权利，作为家庭成员本身，一般均具有集体经济组织成员的身份，如宅基地使用权仅为个人所享有的权利，如何实现家庭中其他集体经济组织成员所应享有的获得宅基地使用权的权利，如该权利均以实现的话，显然又和我国“一户一基”的土地政策相违背。《土地管理法》第六十二条之规定，宅基地使用权虽是以“户”的名义享有，而“户”并不能作为单独的民事主体来看待，其实质是以家庭全体成员为单位共同享有的，这同样也符合宅基地使用权所具有的满足集体经济组织成员家庭居住权的特性。既然是家庭全体成员享有宅基地（土地）使用权，那么在农村房屋拆迁和安置中，宅基地（土地）使用权的财产价值也应为家庭全体成员共同享有。无论在拆迁前的原房屋所占有的宅基地，还是安置补偿的新房屋所占有的宅基地（或其他土地）使用权均应该属于家庭成员共同享有。在农村房屋拆迁安置的第一个拆迁补偿程序中，拆迁人以土地补偿费的形式，对集体经济组织所享有的土地所有权进行了补偿，并不需要单独就宅基地使用权的财产价值对被拆迁人进行单独量化补偿。而在第二个安置补偿程序中应根据被安置人员的数量来分配安置住房、另行批准宅基地、货币化补偿等方式对全体被安置人员进行安置补偿。这一程序中才体现出被安置人员享有无偿或者极低的对价获得房屋所占有土地使用权的身份特殊性，安置房屋特殊的价值也因土地使用权取得的特殊性而得到体现。
（三）其他经济损失
被拆迁人搬离原来的住所，势必会产生一定的搬迁费用，同时也会产生过渡期间的临时安置费用问题，对该家庭的财产所有权造成损害，实践中，往往由拆迁人以搬家补助费、提前搬家奖和过渡期间的临时安置补助费的方式予以补偿。对于搬家补助费、提前搬家奖和过渡期间的临时安置补助费的归属问题，并不存在较大的争议，笔者认为，搬家补助费是拆迁人对被安置人员劳务和实际支出的补偿，提前搬家奖则是拆迁人为尽快落实并完成拆迁工作对全体被安置人员所作的补偿，过渡期间的临时安置补助费则是拆迁人对被安置人员临时安置住所所需支出费用所作的补偿，该三部分收益应当由全体被安置人员共同享有。
以下我们以新房安置为例用表格来说明拆迁安置过程中的财产权利归属。
类房
别别
权
利
归
属
被拆除的原房屋
（拆迁指向对象）
新安置房屋
（安置补偿对象）
房屋建筑物自身价值
归原房屋所有人
全部被安置对象
出资购买并享有
房屋占有的土地使用权价值
（即占有部分土地补偿费）
在土地征用补偿费中体现
归集体经济组织享有
全部被安置对象享有
其他经济损失
（安置补偿费等）
全体被安置对象享有
这里需要说明的是原房屋的宅基地价值在征用过程中已进入土地补偿费计算中，因此原房屋所有人只有安置权而不能体现其对宅基地的财产权。而在安置补偿后新安置的房屋属于全体被安置对象所有，所占有土地使用权的价值蕴含在房屋的价值里面亦归全体被安置对象享有了。至于其他经济损失可以理解属于全体被安置的对象所有。
三、农村房屋拆迁、安置补偿方式对拆迁、安置补偿财产权利归属的影响
在农村房屋拆迁中，安置补偿的方式往往为：由拆迁人提供公寓式成套住宅安置被拆迁人家庭，或者实行货币化补偿，也有些地方实行给被拆迁人家庭另行批准宅基地并给予其补偿等方式进行安置。具体的补偿方式一般由被拆迁人进行选择。不同的安置补偿方式，由于所参照的标准不同，安置、补偿财产的权利归属也有所不同。
（一）货币化补偿
在农村房屋拆迁中，以货币化补偿作为其拆迁安置的补偿方式比较少见，很少有地方政府采用这种方式进行安置，因为这并不利于长久地解决被安置人员的生活居住问题。如果被拆迁人选择适用这种方式进行补偿的，该补偿利益的权属问题如何确定呢？我们认为如在地方政府的拆迁政策中，规定可以由被拆迁人选择适用货币化补偿的方式进行安置的，则应考虑该补偿款中是否包含了宅基地使用权的价值在里面来确定具体的归属问题，原则上可考虑为家庭资产转让所得而为家庭成员共同享有。事实上家庭成员在共同生活期间对货币资产的归属本身也是难以加以区分所有权的。
（二）分配安置住房
在农村房屋拆迁中，由拆迁人提供公寓式成套住宅安置被拆迁人家庭的补偿方式，有利于确实解决被安置人员的居住问题，在实践中较为普遍，被拆迁人绝大部分愿意选择适用该方式进行补偿。
从安置住房的性质来看，安置住房是为在农村房屋拆迁中丧失了原有宅基地使用权的家庭而设置的，目的是为了满足被安置人口的居住需要，这和宅基地使用权所具有的满足家庭成员居住权的属性是一致的，当然这两者之间并不存在一种权利置换的关系，安置住房的分配实际上具有政府履行其安置义务，为实现被安置人口居住权的社会福利功能。从这个角度来看，安置住房应当属于被安置人员全体共有。
从安置人口数量对于可置换面积的重要性也可以说明安置住房的权利归属。在农村房屋拆迁中，采用由拆迁人提供公寓式成套住宅安置被拆迁人家庭的方式对被拆迁进行补偿的，安置住房的可安置面积一般参照农村居民原有住宅的面积以及安置人口的数量来进行确定。在原住宅面积较小而需安置人口较多的情况下，被安置家庭可以通过支付少量的货币补足差价（一般为建筑物价值差），获得面积相对较大的安置用房，实践中更有向原住宅面积较大的被拆迁家庭购买拆迁房屋面积，以获取与其被安置人口数量相符的可置换面积的做法。可以说安置人口的数量实际上决定了可置换安置用房的面积数量。因此从任何角度来看，安置住房都应当属于被安置人员全体共有。
也有一些地方的农村房屋拆迁政策中，将这种安置方式表述为产权调换、迁建安置或调产安置，笔者认为，拆迁中的产权调换是指对被拆迁房屋的评估价与所调换房屋的市场价进行差价结算，多退少补，属于以物易物的互易合同关系，补偿体现的是房屋本身及其所占土地使用权的价值。但在农村房屋拆迁中，采用向被安置人员分配安置住房的方式进行补偿的，由于安置住房的价值一般远远大于被拆迁房屋的价值，并不符合产权调换所应具备的特征，实质上只是一种分配安置住房的拆迁安置方式，不属于法律上的互易合同概念。
据此，对于安置住房的权利归属问题，笔者认为安置住房应认定为全体被安置人员共同享有。在实践中原房屋建筑物本身价值的拆迁补偿，往往用于抵充支付购买新安置房屋的价款而物化进入新安置房屋的价值内，则可由其他家庭成员根据其所得份额对原房屋所有人进行补偿。
（三）另行批准宅基地
在给被拆迁人家庭另行批准宅基地并给予其补偿的安置方式中，由于新批准宅基地所处区位的不同，其使用权价值与原宅基地使用权相比，可能有较大的出入，但新批准的宅基地使用权的性质却并不因此发生变化，同样是为了满足被安置的家庭成员实现其居住权的需要，可以认定为是重新审批宅基地，该宅基地审批面积考虑的主要因素也只能是家庭成员所具有集体经济组织成员的资格问题，新宅基地使用权应当为家庭全体成员共同享有。
四、特殊情况下，农村房屋拆迁中安置、补偿财产的权利归属
以上论述是基于被安置人员均为农村集体经济组织成员展开的，但实践中情况却复杂得多，往往会出现被安置人员并不是农村集体经济组织成员或被安置人员户口暂时迁离集体经济组织所在地等情形，对于是否可以将他们视为集体经济组织成员，并享有因拆迁所带来的利益的问题，我国尚未形成统一的做法，笔者认为陕西省的做法值得借鉴。《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》第六条规定，具有下列情形之一的，应当视为其具有农村集体经济组织成员资格：⒈出生时，父母双方或者一方是本集体经济组织成员且本人户籍登记在本集体经济组织所在地的；⒉因婚姻或收养已进入本集体经济组织的农户实际生产生活，并与农村集体经济组织形成权利义务关系、但常住户口非自身原因未迁入的；⒊婚姻关系发生在农业户口和非农业户口人员之间，持农业户口的；⒋因国防建设或者其他政策性迁入的；⒌因外出经商、务工等原因，脱离集体经济组织所在地生产、生活未迁出户口的；⒍因在大中专院校学习、服义务兵或初级以下士官兵役等原因被注销、迁出常住户口的；⒎因服刑、劳教等原因被注销、迁出常住户口的；⒏其他情形经村民会议、村民代表会议讨论同意的；⒐法律法规规定应取得的。可以说陕西省高院的规定较为全面的囊括了一些传统意义上的家庭成员并非农村集体经济组织成员或家庭成员户口暂时迁离集体经济组织所在地的情形，并将这些人员均视为是集体经济组织成员，享有集体经济组织成员的一些权利，具体到农村房屋拆迁实务中，这些人员也与其他集体经济组织成员一样享有因拆迁所带来的权益。实践中各地也有不少司法判例对集体经济组织成员资格的享有作了不同的阐述，本文不再予以详细的展开
四、结语
我国对于农村土地征用中而伴生的房屋拆迁问题，目前尚没有制定和颁布专门的法规予以调整，各个地方关于该问题的规定也各不相同。本文仅以绍兴农村土地征用中的房屋拆迁政策为模型，并以实践中争议最多的安置房权属问题为主进行探讨。同时我们认为，虽然各地的政策规定有所不同，但安置房与原房屋及宅基地使用权之间实质并不属于一种产权调换的关系，而是政府对集体经济组织成员在拆迁后所作的补偿，具有满足集体经济组织成员居住需要的福利功能，这一点应该是共通的，具体的财产归属问题，都可以以此作为出发点进行考虑。在写作过程中，笔者也深感在农村土地征用中的房屋拆迁情况错综复杂，无法一一罗列，同时也期望通过在今后的实践中，对已经出现，或者可能出现的各种问题进行进一步的研究，完善本文的不足之处。
参考文献
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