【调查研究】关于公有住房案件纠纷法律适用问题的调查研究
编者按：随着城镇住房制度改革逐步深入，围绕公有住房租赁、使用、流转以及权益保护等问题引发的纠纷越来越多。司法审判实践中，对公有住房领域相关问题处理意见不统一，不论对公有住房统一管理，还是对相应纠纷妥善处理，均带来一定困扰。为此，石景区法院组成专门调研课题组（主持人陈石磊，负责人李军梅，执笔人李军梅、张英周），以近五年来涉本区公有住房纠纷案件为样本，采用案例数据分析、实证统计分析、制度规范比较分析等研究方法，从对公有住房管理性质及纠纷特点入手，总结归纳公有住房管理、使用、流转中存在的突出问题，分析对策，并对涉公有住房纠纷案件处理法律适用意见进行分析研究，试图找出该类案件纠纷处理应当遵循的基本规则和统一的裁判尺度，以更好地指导司法实践。现予以转发。
一、 审理涉本区公有住房民事诉讼案件纠纷基本情况
自2010年1月至2015年12月，对五年期间我院受理的300件公有住房纠纷案件统计分析发现，公有住房纠纷案件主要集中在公房租赁合同及效力认定、公房承租权、公房使用权、相邻关系、居住权补偿、公房拆迁补偿款等领域，其中公房租赁合同纠纷案件所占比例最高，占75%，公房居住使用权、居住使用权补偿等案件占15%，相邻关系、排除妨害及物权保护等案件占10%，通过对上述案件类型分析，主要存在如下突出特点：
（一）公有住房纠纷案件具有较强历史和政策性
与普通商品住房纠纷案件比较而言，公有住房案件纠纷的标的物是公有住宅，公有住宅具有计划经济体制下福利分房性质，公有住房租赁、使用、流转过程中引发的纠纷处理带有很强政策性。就不同区域、性质公房租赁关系而言，不同地区政策规定亦不相同，承租人资格、租赁期限、权利义务等内容均由政府相关部门统一制定，行政管理色彩浓厚。部分公房涉及企业改制、破产重组、人员安置等特定阶段历史遗留问题，时间跨度长，权责不明，法律关系复杂。不同区县对公房的管理政策差异，导致不同辖区法院在不同时期对类似案件裁判尺度不一。
（二）公有住房案件纠纷类型主要集中租赁合同领域
调研发现，因公有住房租赁问题引发的案件纠纷占75%以上，这类案件主要涉及公房租赁合同双方就租赁合同约定权利义务的履行如房屋保护、维修、租金交纳、承租人变更等问题，这类案件纠纷与普通租赁合同纠纷处理基本没有异议。实践中公房管理单位多以承租人拖欠租金、私自改建、拆改房屋结构或租赁合同期满为由，要求解除租赁合同、腾退房屋或支付租金。值得注意的是，对涉及公房租赁合同解除和承租人腾退房屋问题争议较大，尚无定论。公有住宅租赁合同履行过程中，原承租人死亡或承租人变更后，利害关系人多以民事案由诉至法院要求重新缔结租赁合同案件值得关注。
（三）公房承租人与共同使用人纠纷案件上升趋势明显
由于法律、法规对共同居住人和居住使用权等未明确规定，公有住房承租人与家庭内部成员之间就公房使用权益纠纷频发。主要表现为，家庭成员或共同居住人员以对承租公房享有使用权起诉确认使用权；公房承租人将公房擅自处分转让或公房被拆迁征收补偿，共同居住人员以使用权益受到侵害主张损害赔偿或补偿；公房承租期间，原承租人死亡后，共同居住人员均以享有使用权争夺公房承租权。两年来，我院受理家庭成员或共同居住人员与承租人之间就公房承租权变更、承租权确认、使用权益损害补偿等新类型案件较为明显增多，2014年受理15件，2015年受理该类型案件数达20件。
（四）涉公有住房案件纠纷矛盾积怨较深化解难度较大
由于公有住房取得和使用成本相对较低，近年来随着房屋市场价格和租金价格连年走高，受巨额经济利益驱使，利害关系人就公有住房利益争夺亦日趋激烈。近亲属之间就房屋腾退、承租权变更、使用权补偿等矛盾抗情绪强烈，积怨较深，不接受调解。这类案件多涉及公房管理单位和产权单位利益，而有的公房管理单位多不愿卷入当事人之间的纷争，有的基于案件性质不属于民事案件受理范围，造成无法或不适宜调解；当事人将积怨情绪往往转化为对法院裁判不满，引发涉诉信访或者缠诉闹访。
二、审理涉公有住房纠纷案件中发现存在的突出问题
目前，由于公房管理和流转相关法律规定不完善，效力层级低，公房使用、流转过程中管理疏忽和操作失范，相关诉讼纠纷案件频发。通过对涉公有住房纠纷案件审理我们发现，公有住房在经营管理和使用中存在如下突出问题：
(一) 公房管理单位存在管理漏洞和疏忽，违章建设和私搭乱建现象较为普遍
随着城市建设改造力度不断加大，由于历史遗留等问题，个别公房管理单位和产权单位管理职责界限划分不清，一些公房处于“失控”状态。受当时客观条件和技术水平限制，部分公房年代久远，房屋和配套设施、设备老化，可能存在居住安全隐患，需要较高维护维修成本，管理单位由于维修资金匮乏，无力或疏于维护和修缮。承租人为提高对公房使用收益效率，多将公房改造用于出租经营使用。个别公房管理单位缺乏对公房使用状况跟踪，对自建、扩建行为管理疏忽，承租人擅自拆改公房结构、改变住宅用途，随意私搭乱建现象较为普遍。
（二）公房管理和流转制度失范，承租人和所有人及共同居住人员之间权利冲突纠纷频发
公房产权单位多采用委托授权物业公司或房屋经营管理单位集中管理经营方式。案件审理中发现，个别公房产权和管理单位对分配的公房不掌握实际情况，不了解历史政策，未妥善保管房屋权属、变更登记等房屋档案材料，有的甚至不能确定产权单位；个别公房管理单位对公房承租人变更程序缺乏严谨性和规范性，将公房出租给不同承租人，将不具备承租身份人员变更为承租人；有的公房管理管理单位对承租人变更不表态，致使纠纷不能及时妥善解决，纷纷涌入法院；个别管理单位利用优势地位，通过签订短期租赁合同等方式变相侵害承租人合法权益。
(三）相关法律、法规不完善，公房使用权案件纠纷裁判面临法律适用难题
公房使用权作为我国特色计划经济体制产物，国内外无立法先例可循。现实中公房使用权和居住权纠纷常见，但物权法对公房居住权和使用权并未涉及。北京市高院《关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见》（简称北京高院意见）虽以概括列举方式规定了直管公房受理相关问题，但无法涵盖司法实践中纷繁复杂个案情况；由于《北京高院意见》未涉及单位自管公房处理问题，实践中对涉及自管公房案件纠纷处理面临法律适用难题。由于法律、法规对公房租赁合同性质、公房使用权及补偿标准问题等未有明确规定，加之涉公房纠纷案件历史政策性强，实践中裁判如何选择适用法律存在较大争议。对公房使用权价值补偿问题，实践中有的鉴定机构采取同位置、地段面积房屋二十年租金标准计算使用权补偿价值；有的采取同地段、同面积和同户型商品房价格评估房屋使用权补偿价值。法律规则缺位，法官如何选择和裁判，成为困扰公房案件纠纷解决的难点题。
（四）对公有住房类型和承租权性质不同认定，导致涉公房纠纷案件同案不同判问题
公有住宅主要包括区县房管中心统一管理的直管公房和单位管理的 自管公房。一些当事人不能提供公房租赁合同和公房档案资料，在未能有效区分公房类型和公房承租权性质基础上，将有关纠纷一并诉至法院解决，往往事与愿违。公房性质不同，实践中针对不同性质和类型公房所引发诉讼纠纷，作为民事案件还是行政案件受理备受争议。司法实践中，当事人往往将公房承租权确认、承租人变更等作为民事案诉至法院处理，有的判决认为不属于民事案件受案范围进而裁定驳回了起诉；有的作为行政诉讼案件处理；还有的认为这类案件属于企业内部分调房纠纷，应裁定不予受理。对公房租赁合同是民事合同抑或行政合同争议以及对公房承租权利性质不同认定，导致审判实践中依照民事诉讼程序还是依照行政诉讼程序处理和解决的争议。因此，对公房租赁合同和公房承租权性质认定，成为妥善化解公房案件纠纷首要解决的问题，避免因认识不一造成“同案不同判”现象。
三、审理涉有住房纠纷案件中存在的主要法律问题
(一)关于公房租赁合同和公房承租权的权利性质认定问题
实践中，对公房租赁合同及公房承租权性质不同认定，涉及到相关诉讼纠纷是按照民事法律关系还是行政法律关系处理，由此，可能导致案件不同的裁判结果。
1、 公房租赁同是具有行政管理性质的权利凭证
法学理论和司法实务界倾向性观点认为，公房租赁合本质上并非民事合同，而是公房管理单位为实施管理需要签订的具有强烈行政管理色彩的权利凭证。公有住房一经分配并签订租赁合同，使用权便归于承租人，其核心法律意义在于明确公房管理（产权）单位和使用人之间对公房维护、管理、运营成本负担等权利义务关系，公示公房使用权人和使用权标的，虽名为公房租赁合同，实则为权利凭证。公房租赁合同发生于具有行政管理关系特定主体之间，内容多采用格式，具有不可议定性，且没有固定使用期限；使用权期限一般及于公房的全部使用寿命；在变更承租人时，公房管理单位有审核决定管理权。为保证公房正常运营，公房管理单位负有实施维护管理职责，公房福利性特点决定使用权人必须承担公房低成本运营所产生的费用。
2、公房承租权是具有用益物权性质的财产权
理论和实务界对公房承租权是特殊债权还是用益物权虽存在争论，但两者都认为公有住房使用权实质上具有用益物权性质，是一种具有财产价值的财产权。审判实务中，法院一般从用益物权的角度裁判相关纠纷。公房使用权作为财产权，是一种用益物权，产生于我国计划经济体制下住房福利制度，是公房使用权人依法对分配的公房享有的独立且排他性占有、使用、收益权，自公房租赁合同生效时设立。公房使用权具有永续性，不受期限限制，公房管理部门非因法定事由不得终止；具有高度的价值性，租金远低于市场租金水平；公房使用权取得需要支付对价，征收时可以获得补偿；可以转化为所有权，使用权人可以根据房改政策购买取得所有权；使用权人可以出租、转让等有限处分方式收益。
(二)关于公房租赁合同案件纠纷法律适用问题
通过对五年来审理的涉公房纠纷案件调研，我们发现，目前公房民事案件纠纷主要依据物权法、合同法及相关司法解释的规定处理。而北京法院审理公房租赁合同纠纷案件的主要依据就是《北京市高院关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见》（简称北京高院意见）。司法实践中，审理公房租赁合同案件纠纷难点主要是对属于人民法院案件受案范围确定，对此该类民事纠纷案件是严格依照合同法等相关规定处理，还是重点依据公房管理政策等因素处理。
1、根据当事人法律主体地位是否平等及争议法律关系性质决定案件裁判处理的方式
判断纠纷是否属于民事诉讼范围：一是当事人法律主体地位是否平等；二是争议实质内容是否是基于人身和财产关系产生的民事权益纠纷。平等民事主体在民事活动中形成的具有人身和财产关系性质的民事权益争议，属于民事诉讼案件受案范围。根据《北京市高院意见》规定，公房租赁合同双方当事人就公房维护、修缮、租金交纳等基于平等地位履行租赁合同权利义务引发的纠纷及其他平等主体之间就公房租赁、借用、物权保护、相邻关系、换房等引发的纠纷，应作为民事案件受理。凡具有行政管理性质或双方法律地位不平等，不属于履行公房租赁合同权利义务过程中发生的争议，不应按照平等主体间的民事案件进行审理。
（1）对直管公房承租权变更和租赁合同效力争议案件处理
第一，利害关系人直接确认或变更直管公房承租权的，法院不予受理。当事人直接起诉公房承租人或直管公房管理单位确认公房承租权或变更公房承租人，因承租权资格由政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依据管理职权审查和决定，承租人资格审查行为具有行政管理性质，双方法律地位不平等，此类不属于法院民事诉讼案件受理范围，应当裁定不予受理或者裁定驳回起诉。
第二，直管公房原承租人死亡后，共同居住家庭成员或继承人请求确认承租权或变更承租人，不属民事诉讼受案范围。公房原承租人外迁或死亡后，共同居住家庭成员或继承人往往把公房承租权作为遗产范围请求一并分割。公房原承租人死亡后，家庭成员或继承人就公房承租权变更争议，实际涉及承租人主体资格审查和认定问题，法院不应越权代行公房管理单位的职权而强制缔约，故此类争议不宜在析产继承中一并解决。利害关系人对公房产权人或管理人变更承租人或拒绝变更承租人行为不服的，可另行通过行政诉讼途径解决。
第三，直管公房管理单位新签订租赁合同，利害关系人起诉确认公房租赁合同无效，亦不属民事案件诉讼受案范围。通常，平等民事主体签订民事协议效力确认案件属民事诉讼案件受案范围。公房原承租人死亡后，近亲属或利害关系人往往对公房管理机构新确定承租人资格提出异议，要求确认新签订的租赁合同无效，变更自己或其他亲属为新承租人。但是，对公房管理机构与新承租人所签订租赁合同效力认定，涉及公房管理单位对新承租人承租资格、承租人变更是否按照法定程序等事项审查，其争议实质仍是对公房管理机构依职权确认新承租人具体行政行为效力确认。故根据《北京市高院意见》规定，此类案件不宜作为民事案件处理。
第四，公房原承租人死亡后，继承人要求确认居住权的处理。公房原承租人死亡后，公房管理部门尚未确定新承租人，原承租人子女就房屋使用权发生争议，部分子女请求确认居住权为由到法院起诉。承租人的是否有居住权往往取决于是否具备公房承租资格。原承租人子女是否能具备公房承租资格应由公房管理部门依据相关行政规定进行审查并予以确认。在公房管理部门未对此做出确认之前，原承租人子女要求确认其对公房享有居住权的，法院不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉，告知向公房管理部门申请解决。
（4）关于自管公房承租权变更和租赁合同效力确认纠纷处理
第一，单位内部建房、分调房等引起占房、腾房等纠纷，不属于人民法院主管范围。自管公房作为单位分配给内部职工的福利，单位与员工之间多存在密切隶属关系，单位根据其制定的内部政策和规章制度调整、分配自有产权的公房，对此司法权不宜介入和干预。对单位员工不服自管公房管理单位变更承租人或收回公房承租权的争议，人民法院不予受理。非本单位职工基于和自管公房单位职工之间基于特定身份关系如婚姻配偶、继承等身份取得自管公房承租使用权的，应视为因单位内部建房、分调房引起的纠纷，亦应排除在人民法院的主管范围。
第二，单位职工或者非单位职工与自管公房管理单位基于平等地位履行公房租赁合同权利义务民事权益纠纷，属于民事案件受案范围。双方基于平等地位签订和履行租赁合同约定的权利和义务，不存在人身隶属和管理关系，在履行租赁合同权利义务过程中产生的争议，应当作为民事案件处理。如根据房改政策，单位职工与自管公房单位就承租公房通过签订买卖合同形成房屋买卖关系应构成合同法调整的对象。
第三，关于自管公房承租权变更和租赁合同效力争议处理。《北京市高院意见》对自管公房承租权变更及合同效力争议解决方式未作出明确规定。但是，实践中公房承租人承租资格认定应以政府部门发布的法规、政策为准，自管公房单位依据单位内部政策和内部规定确定新的承租人，当事人是否具备承租资格均属于公房管理机构依职权认定范畴。故对自管公房承租人变更及租赁合同效力认定问题，法院对此类争议亦不应受理。
2、综合物权法、合同法等法律规定并结合公房管理政策等历史因素，妥善处理涉公房民事纠纷案件
对于当事人基于平等地位在履行租赁合同约定的租金交付、房屋保护、维修等争议以及与他平等主体之间因公房租赁、借用、物权保护、相邻关系、换房等引发的纠纷，应依据合同法、物权法等相关规定处理。但是，对涉及公房租赁合同解除、承租人腾退房屋等纠纷处理，应当综合考虑公房福利政策、分配来源、承租使用期限、判令解除合同后果、承租人收入状况及是否具备腾退条件等因素，除公房标的物灭失、承租人构成违法犯罪活动等严重根本违约行为外，对公房租赁合同解除主张应持慎重态度，避免机械裁判造成社会不稳定因素。对公房管理地位利用其优势地位变相缩短租赁期限以及公房来源于拆迁安置或企业破产、改制中对职工安置等情形的，要注重对承租人合法权益的维护。
（三）关于公房承租人与所有人权利冲突解决问题
第一，公房使用权人可依据物权法规定行使所有权者的权利。公房承租权作为具有用益物权性质的财产权，符合物权法中用益物权的法律特征，虽物权法并未对此明确规定，但对公房使用权及相关纠纷的处理，可参照物权法相关规定。公房使用权人对依法取得的公有住宅房屋享有占有、支配、使用、收益和有限处分并排除他人的侵害和妨害。因此，公房使用权受到侵害时，公房使用权人可直接行使所有者的权利，可以主张损害赔偿或排除妨害。在所有权人或管理单位不履行房屋维修、维护义务或在行使所有权、管理权过程中对公房使用权构成妨害的，承租人可以基于租赁合同约定请求所有权人、管理单位承担违约责任或排除妨害、损害赔偿。
第二，公房使用人享有的居住权不得对抗善意购买并取得所有权的买受人。
承租人根据房改政策取得房屋所有权后，未经其他共同居住人员同意，擅自将房屋转让出售侵害共同居住人利益现象时有发生。出卖人与买受人恶意串通，以侵害居住人利益为目的，该行为因违反法律、法规的禁止性规定应属无效。法院生效法律文书已确认居住人对特定公房享有居住权，原公房所有权人将该房屋有偿转让的，则居住人对房屋享有居住权不受影响，居住权人可依据法院生效裁判确认的居住权对抗新房屋所有权人交付房屋的诉讼请求；当事人享有的公房居住使用权未经法院生效裁判确认，原房屋所有权人转让房屋所有权的，购买人在签订合同时知道或者应当知道公房存在使用权负担的，应视为其同意继承房屋所存在的权利负担。买受人签订合同时尽到普通买受人合理审查义务，不知道或不应当知道公房存在居住权权利负担的，则享有居住权的权利人不得再对该房屋享有居住权。居住权利人就其居住权益受到的损失，可另行主张损害赔偿的权利。
（四）关于公房承租人和共同居住人权利冲突解决
1、公房使用权主体和承租人主体不一致时权属争议处理
公房使用权人一般由住房福利政策决定，承租人及承租人变更根据公房管理的规定确定。实践中，由于公房使用权人主体的复杂性和承租人主体单一性，往往在公房使用权取得时，出现公房使用权人与承租人不符的情况。故公房租赁合同作为使用权益公示手段，形式上仅具有权利主体推定效力。在公房使用权人与承租人不一致，登记权利人与实际权利主体不符情况下，在相关争议处理时，应结合《物权法》、《婚姻法》和相关司法解释等规定以公房实际权利状态为依据，从福利分房原始取得该公房使用权开始，寻找并确定纠纷发生时权属或占有使用状态，从而作为权属确认分割及相关纠纷裁判的依据。
第一，夫妻婚姻关系存续期间一方取得公房承租权的，配偶和未成年子女基于特定身份享有共同居住使用权。一般情况下，公有住房分配以承租人家庭居住需要为目的，公房同住人与承租人之间多为夫妻、父母、子女等直系亲属关系，由承租人代表整个家庭提出申请，相关部门要综合考虑申请人年龄、职级、家庭人口、住房情况等分配公房。夫妻一方名义申请分配的公房，应视为另一方当然享有的福利，申请人和其家庭成员对公房均享有使用和居住的权利。在夫妻离婚时，应对同享有使用权的公房按分割专用面积比例按份对整套单元房享有使用权，一方取得公房使用权的，应对另一方给予相应补偿。
第二，公房原承租人死亡后，继承人可依据《婚姻法》、《继承法》规定对公房使用权协商处理。如上所述，公房原承租人死亡后，继承人对公房租赁合同变更等争议不属于民事案件受理范围。但是，公房使用权作为一种财产权益，根据《继承法》规定，被继承人死亡后，遗产分割前处于继承人对公房使用权益处于共有状态，继承人作为公房使用权协商处理。继承人就变更承租人达成协议行为应当视为共有人行使共有权的结果，但不能得出公房使用权一并发生变更的结论，变更承租人是共有权人行使共有权的行为，而变更公房使用权人是共有权人处分共有权的行为，二者是不同层面问题，不能划等号。因此，公房承租人变更后，继承人可以对公房使用权益进行析产分割。
2、关于对公房承租人与共同居住人员居住权争议处理
公房居住权人的权利主要包括:一是对房屋的占有、使用权，居住权人有权和家庭成员共同占有、使住房及房屋的附属物;二是物权请求权，任何人包括房屋所有权人不得限制或妨害居住权人行使权利，在受到妨害或有妨害之虞时，居住权人可以行使物权请求权，请求停止侵害、消除妨碍;三是请求补偿权，居住权人对房屋占有、使用权益不能获得行使时，有权要求居住权义务人给予经济补偿。
第一，居住期间共同居住人员请求确认居住权的处理。现实中，单位福利性分房和拆迁安置取得的公有住房，在公房分配或安置时多会使用或考虑共同居住家庭成员工龄、户籍、在册人口、面积等因素。从司法实践来看，只要其他家庭成员作为分配、安置人口并享受公房面积、价格等方面的优惠政策，一般均会支持其享有居住权主张。对于共同居住人员确认居住使用权的主张，应当区分不同情形处理。如共同居住使用权人有其他住房，公房承租人与共同使用权人不适宜共同居住的，应在确认共同居住人享有公房居住权的同时，驳回腾退房屋等诉求，另向其释明选择折价补偿的救济方式。对于与承租人未形成长期居住事实，不存在任何身份关系，户口仅为空挂户，对公房来源、分配取得不享有任何权利的人或者因居住权利人被另行安置、放弃居住权利等居住权已灭失等情形，不宜再支持其确认居住权的主张。
第二，对共同居住使用人居住权侵害补偿济问题。居住权作为一种权利，在市场经济条件下具有经济价值。在公房居住权人不能行使对特定公房占有、使用权时，如何确定经济补偿数额，实践中存在不同处理方式。对此，我们认为，应根据居住权不同类型区分处理，对拆迁安置的公房，重点考察居住权人依据拆迁安置政策对房屋所有权取得的贡献比例、份额，如户籍、折算成本价购房而积、成本价与标准价的差额等因素；对单位分配给家庭福利性质的公房，重点考察房屋来源、居住权利人所享有优惠政策（如面积、价格）在实际购房时所占比例份额、起诉时当地同类房屋市场价值、居住权人与所有权人之间关系、经济能力等因素合理确定。对一定期限内使用权收益补偿标准，可参照另行解决居住权人一定期限内对同地段、同面积、同户型租金收益或损失成本等因素予以确定。
